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Tasas por registro y autenticidad de las Guías de Campaña por traslado de granos. Atribuciones de las comunas.

I.- MARCO NORMATIVO DE LA CUESTIÓN
1) En principio y tal como lo hiciéramos notar en nuestra nota relacionada con las guías de campaña para el traslado de haciendas, es conveniente recordar lo establecido en los siguientes artículos de la Constitución Nacional:
Artículo 10: "en el interior de la República es libre de derechos la circulación de los efectos de producción o fabricación nacional ...".
Artículo 11: "los artículos de producción o fabricación nacional o extranjera, así como los ganados de toda especie que pasen por territorio de una provincia a otra (con mayor razón los que no pasan) serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten. Ningún otro derecho podrá imponérseles en adelante cualquiera que sea su denominación por el hecho de transitar el territorio".
2) Tan claros son los artículos transcriptos que no pueden interpretarse. Cuando las normas son precisas, no cabe interpretación alguna: simplemente deben aplicarse. O sea no es posible establecer pago alguno "cualquiera sea su denominación", para trasladar productos nacionales en general y ganados de toda especie, en particular. La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los impuestos que gravan el transporte de haciendas (ver Brebbia, Fernando "Derecho Agrario", pág. 294).
3) No obstante lo expresado, los distintos gobiernos le han "buscado la vuelta" como para no transgredir los claros preceptos constitucionales y han establecido ciertos "derechos" (tasas) no para el traslado de bienes de producción nacional (lo que sería inconstitucional), sino para la obtención de documentos que amparen ese traslado. Concretamente han considerado que si bien el tránsito de ganado no puede generar impuestos, la expedición de los documentos que acompañan esos traslados, debe retribuirse mediante el pago de una tasa.
4) Los propios interesados han admitido la instauración de esas tasas, por ello es necesario precisar los alcances de esa aceptación generalizada. Hasta dónde pueden los municipios cobrar un tributo en función de un servicio que estarían prestando y qué recaudos previos deberían darse para su percepción. En otras palabras cuáles son las facultades de las comunas en materia de tributos.

II.- IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES. DIFERENCIAS
1) Resulta atinado recordar lo que expresamos al abordar el tema de tasas retributivas de servicios para la obtención de guías de campaña relacionada con el traslado de ganado.
2) Los tributos que puede imponer el Estado, en uso de sus facultades propias, tradicionalmente han sido clasificados en impuestos, tasas y contribuciones.
3) Desde un punto de vista técnico jurídico, el vocablo tributo está destinado a las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley, para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines. Siguiendo esa clasificación tripartita, tributo es el género, impuestos, tasas y contribuciones, son las especies (Conf. Giuliani Fonrouge "Derecho Financiero": tomo II, pág. 989).
4) Las diferencias entre las especies se justifica por razones técnicas y tributarias. En el impuesto la prestación exigida al obligado es independiente de toda actividad estatal relativa a él. En cambio, en la tasa existe una especial actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio individualizado en el obligado. Por su parte, en las contribuciones se requiere, también, una actividad estatal que es generadora de un especial beneficio para el llamado a contribuir.
5) Conforme a lo expresado, puede hacerse una primera distinción entre tasa e impuesto. "La diferencia más evidente consiste en la vinculación de la tasa con una actividad estatal cuyas características hemos descrito, actividad ésta que no existe en el impuesto ..." (Villegas, Héctor "Curso de Finanzas. Derecho Financiero y Tributario"; tomo I, pág. 67). Se separan uno y otro concepto, en la vinculación que existe entre lo abonado y el servicio que la Administración presta (tasa), o en la desvinculación total (impuesto). "Así son tributos vinculados aquellos en que la obligación depende que ocurra un hecho generador -según Gerardo Ataliva- que es siempre el desempeño de una actuación estatal referida al obligado. La tasa y la contribución son vinculados. En los tributos no vinculados el hecho generador está totalmente desvinculado de cualquier tipo de actuación estatal. El impuesto sería un tributo no vinculado ..." (en Villegas, Héctor, ob.cit. tomo I. pág. 67/69).
6) Una segunda diferencia consiste en que las tasas pueden ser dispuestas por los poderes encargados de legislar tanto nacional, provincial o comunal. En cambio, los impuestos, deben creados sólo por los poderes Legislativos Nacional o Provincial. Finalmente, tasa e impuesto, también se diferencian en que, mientras que los primeros constituyen una institución fiscal, las segundas son "una creación administrativa para resarcirse directamente de los gastos en determinado servicio prestado a los usuarios y a diferencia del impuesto, sólo está en relación con la utilización de los servicios públicos ..." (Cam. Fed., L.L.1983-D-436).
7) Formulada esta distinción conceptual de los tributos, que se encuentra respaldada por el marco normativo, puede afirmarse que en La Pampa los impuestos han quedado en manos exclusiva del Poder Legislativo de la Provincia, que también puede disponer la creación de tasas y contribuciones. En cambio, los Municipios o las Comisiones de Fomento (éstas a través del Poder Ejecutivo), sólo pueden requerir el pago de tasas y contribuciones, pero no impuestos.
8) Por último, también conviene tener presente que el cobro de las tasas, por parte de las comunas, presupone -en algunos casos- la creación legislativa previa de la obligación por parte de los interesados de contar con algunos documentos, para cuya expedición pueden percibirse tasas. A modo de ejemplo puede citarse el siguiente: para transferir un inmueble la ley exige, entre otros requisitos, contar con un certificado de libre deuda por tasas municipales, por el cual el municipio puede cobrar una tasa. O sea primero aparece la obligación legal de contar con cierto documento (el libre deuda en el supuesto indicado), luego los municipios establecen formas y costos que deben afrontarse para la obtención de esos instrumentos. Acertadamente se ha dicho que "desde el ángulo jurídico formal, la fuente de la tasa siempre es la ley. La causa de la tasa, en el sentido de causa fuente, es siempre el presupuesto de procedencia difinidido por la ley, o sea la circunstancia o el criterio que la ley asume como razón necesaria y suficiente para que, al verificarse determiando supuesto de hecho, ello se derive en el nacimiento de la obligación tributaria" (Bulit Goñi, Enrique "Tasas Municipales" tomo I, pág. XXXVII)

III.- GUIAS DE CAMPAÑA
1) La Constitución de La Pampa, establece en su artículo 121 que "el tesoro de los municipios estará formado por el producto de las tasas retributivas de servicios ...". En tanto, la ley orgánica de Municipalidades, de conformidad a lo establecido en el referido artículo 121, permite que los Municipios perciban, entre otros recursos, tasas y contribuciones, es decir tributos vinculados con los servicios que conceden a la población. Así el artículo 103 de ese cuerpo legal, declara "recursos municipales ordinarios los tributos, tasas, ... retribuciones de servicios ...(inc. 35) tasas por registro y certificación de firmas en guías de campaña ... ". Por lo demás esta ley, en su artículo 143, autoriza al Poder Ejecutivo Provincial, entre otras funciones con relación a las Comisiones de Fomento, a dictar "ordenanzas generales o especiales de creación, aumentos o derogaciones de tributos en general". Obviamente se refiere a los "tributos vinculados" o sea requiriendo una contraprestación al interesado en un servicio debe prestarse para la obtención de un documento exigido por ley.
2) La última parte de la norma transcripta (inc. 35 del art. 103 de la ley Orgánica de Municipalidades, lógicamente se refiere a la retribución de servicios respecto de la expedición de instrumentos que han sido previamente creados por la ley para su utilización obligatoria. Dicho de otra manera, el legislador tiene la facultad para dictar las normas de fondo, o de ordenar que para la circulación de ciertos productos, debe contarse con guías de campaña. Las comunas disponen las formas de esa documentación y la percepción de una tasa por su expedición.
3) De conformidad a lo expresado las comunas han dispuesto que para la obtención de guías de campaña para el tránsito de ganado debe tributarse una tasa con la que se retribuye el servicio que prestan. Pero esas guías han sido dispuestas en forma obligatoria por la ley nacional 22939 y la ley provincial 1601 (complementaria de la nacional según su artículo 1º).
4) Las citadas leyes establecen distintas normas, respecto del ganado mayor o menor, que regulan los siguientes puntos:
a) la propiedad;
b) la transferencia; y
c) el tránsito o traslado.
5) Propiedad: "Salvo prueba en contrario, el ganado mayor marcado y el menor señalado, pertenecen a quien tiene registrado a su nombre el diseño de la marca o la señal aplicada al animal" (art. 9 de la mencionada ley). Tanto las marcas como las señales están bien difundidas por lo que no merecen explicación alguna.
6) Transferencia: "Todo acto jurídico mediante el cual se transfiera la propiedad de ganado mayor o menor, deberá instrumentarse con un certificado de adquisición que, otorgado por las partes, será autenticado por la autoridad local competente" (art. 12 de la citada ley). 22939). Este certificado no ha sido reglamentado aún y, de hecho, como es público y notorio, las haciendas se transfieren mediante la obtención de guías de campaña en las que figuran, entre otros detalles, quién vende, quién es el destinatario, como así también de qué campo sale el ganado y dónde va destinado (a otro predio o a un consignatario). Esta situación de hecho, se ha interpretado como equivocada: "Es erróneo considerar las guías para probar la propiedad de las haciendas" (Taborda Caro, Susana "Derecho Agrario" pág. 307. "El certificado acredita la propiedad del ganado adquirido, en cambio la guía sirve para poder trasladar la hacienda" (Brebbia, Fernando, ob. cit. pág. 294; conforme Pigretti Eduardo "El Código Rural de la Provincia de Bs. Aires pág. 199; Alterini, Jorge Horacio "Dominio , Registro y Circulación del ganado", pág. 73).
7) Traslado: No obstante lo expresado, la mencionada ley 22939, limita la función de la guía de campaña a legitimar el tráfico de ganado. El artículo 16 de ese cuerpo legal dice que "para la licitud del tránsito de ganado, es obligatorio el uso de la guía expedida en la forma que establezcan las disposiciones locales. La validez de la guía y su régimen, serán juzgados de acuerdo a las leyes de la provincia en que fuera emitida".
8) Concretamente, el legislador ha diseñado los instrumentos necesarios para determinar la propiedad, la transferencia y el traslado de ganado. La marca y la señal prueban la propiedad del ganado (mayor o menor), los certificados acreditan la transferencia y, en consecuencia, la nueva titularidad de las haciendas y las guías de campaña son documentos que amparan el tráfico de ganado (aunque como se adelantara, de hecho, estas últimas han sido utilizadas como el "título de propiedad" de los animales en tránsito). El mismo legislador ha reservado la determinación de las formas y el cobro por su expedición a las autoridades locales. Pero la obligatoriedad del uso de la guía ha sido dispuesta por ley.
9) En la inteligencia señalada cabe indagar acerca de los alcances que tiene la guía de campaña dispuesta, en forma obligatoria, por la ley 22939. El escenario de aplicación en general de esta norma nacional no es otro que el referido al ganado (mayor o menor) y en particular, a las guías de campaña relacionadas únicamente con el tráfico de animales.
10) De conformidad a lo expuesto hasta aquí, queda en claro que la normativa referida dispone sólo para el ganado. Nada dice respecto de los granos y mucho menos acerca de su traslado. Respecto de las semillas no existe norma legal similar a la del ganado. No hay ley que establezca la obligatoriedad de la expedición de guías para transportar granos. Hasta ahora, ha sido suficiente la carta de porte prevista, en forma facultativa, en los artículos 165 y siguientes del Código de Comercio.
11) Si bien es cierto que, como se dijo, el Poder Legislativo Nacional ha delegado en las autoridades locales las formas que pueden revestir las guías de campaña y cobrar por su emisión, no es menos cierto que su creación corresponde sólo a dicho Poder. Va de suyo, en consecuencia, que si el legislador no ha establecido el deber de obtener guías correspondientes para el traslado de granos, mal pueden los municipios (ya sean Comisiones de Fomento o Municipalidades), disponer una tasa retributiva de un servicio para "el registro y certificación de firmas" en guías de campaña legalmente inexistentes. Dicho de otro modo, primero el poder legislativo debe crear la documentación respectiva, luego las comunas pueden disponer el pago de los servicios que prestan para su expedición. Así se ha hecho para el tránsito de ganado. Pero no pueden establecerse tasas relacionadas con la emisión de instrumentos que no son obligatorios porque no han sido creados legislativamente con carácter obligatorio. Sabiamente ha dispuesto nuestra Constitución Nacional, redactada en 1853, que "ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe" (art. 19).
12) Así, podría arribarse a una primera conclusión respecto del decreto 370/08: se estaría ante la imposición de una tasa para la expedición de una documentación que no tiene el insoslayable respaldo legal. Que los interesados en trasportar granos acepten el pago de esa tasa, implicaría admitir que las comunas, en forma encubierta, se han arrogado una atribución que constitucionalmente no tienen, toda vez que estarían creando un deber (guías de campaña obligatorias) que sólo puede disponer el Poder Legislativo.

IV.- GUIAS DE CAMPAÑA PARA EL TRASLADO DE GRANOS. FALTA DE FUNDAMENTO LEGAL
1) Entrando en detalle al análisis de las tasas que las Municipalidades o Comisiones de Fomento pueden percibir, se encuentra la de "... registro y certificación de firmas en guías de campaña ..." (artículo 103 inc. 35 de la ley Orgánica de Municipalidades). Obviamente este artículo, como se adelantó, sólo puede referirse a las "guías de campaña" cuya existencia y obligatoriedad han sido dispuestas previamente por ley para el ganado.
2) Conforme a lo manifestado, si no es legalmente obligatorio para la circulación de granos la obtención de guías (basta con la carta de porte), la imposición de una tasa para certificar firmas y certificados es ilegal, pues se estaría abonando un servicio para expedir un documento que no es obligatorio.
3) Una de las características de todo acto administrativo es su causa o fundamento, o sea " el conjunto de antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo" (art. 41 NJF 951). En el presente caso, debe hacerse notar la falta de fundamento para la disposición de la creación del tributo: no hay causa jurídica que avale el cobro de la tasa.
4) Pero eso no es todo. Analicemos los únicos dos considerandos del decreto 370/08 que se refieren a las guías para el transporte de granos:
Tercer considerando: "Que las guías expedidas hasta la fecha se refieren exclusivamente al traslado de animales dentro y fuera de la Provincia".
Cuarto considerando: "Que la modalidad adoptada hace necesario la extensión de las guías de campaña al traslado de granos dentro y fuera de la provincia".
5) Ningún otro basamento se ha considerado. Concretamente: como hasta ahora las guías de campaña se referían sólo a los animales, de ahora en más, según el decreto, podrían también referirse a los granos. Nada más. Como se desprende del tercer considerando, está reconocida la inexistencia de guías de campaña para el traslado de granos hasta el presente: "las guías expedidas hasta la fecha se refieren exclusivamente al traslado de animales dentro y fuera de la Provincia". No hay referencia con anterioridad al dictado del decreto respecto del traslado de granos. Por ello, al no haberse creado legislativamente la figura de las guías obligatorias para el tráfico de granos, no es dable admitir el cobro de un servicio por el cual se expedirían documentos que no tienen sustento legal.
6) Tan así es que, hasta ahora, las comunas no percibían tributo alguno y los traslados de granos no necesitaban certificación del registro ni autenticar la documentación que acompañaba a cada cargamento granario.
7) De pronto, todo esto cambió. O mejor dicho, pretendió cambiarse. Ahora se estaría prestando un servicio y por ello se cobraría. Pero sucede que ese servicio no puede brindarse por cuanto no es posible la expedición de documentos cuya obligatoriedad no ha sido dispuesta por ley.
8) Es dable hacer notar que según el "Sistema Argentino de Informática Jurídica", dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación, no existe ley alguna, ni a nivel nacional ni provincial, que consagre la obligatoriedad de guías para el traslado de granos. Por el contrario, como quedó expresado, sí se encuentra vigente la obligación de esos documentos para el tráfico de ganado.
9) Es lógico que no exista guía de campaña para cosas que no pueden individualizarse como, por ejemplo, lo es el ganado (máxime hoy que éste debe identificarse con caravanas, conforme la exigencia de la trazabilidad). No debemos olvidar que los granos son cosas fungibles o sea "aquellas en que todo individuo de la especie equivale a otro individuo de la misma especie y que pueden sustituirse las unas por las otras de la misma calidad y en igual cantidad" (art. 2324 del Código Civil). Sería impensable que el legislador llegara a crear un documento como lo es la guía.
10) No obstante lo dicho y aunque en un futuro el poder legislativo arbitrariamente disponga la creación de guías para el transporte de granos, resulta atinado recordar que toda tasa debe guardar relación con el servicio prestado y ser equitativa. La equidad supone la ecuanimidad o sea la rectitud para la creación de los tributos que el Estado puede imponer, moderando las condiciones en sus montos. La igualdad significa la equivalencia en la fijación de aportes para su aplicación en similares circunstancias. O sea que, para el caso concreto de imposición de tasas, el Poder Estatal debe obrar con rectitud que importe percibir el mismo canon para prestar un mismo servicio, sin diferencias entre distintos ejidos dentro de la misma provincia. En ese sentido, y siguiendo con el análisis del decreto en cuestión, cabe preguntarse cuál es la diferencia que propicia esa norma entre el destino fuera del territorio provincial, dentro de ese territorio, trasladado al mismo productor o dentro de un ejido?. Va de suyo que si la certificación es siempre la misma, la tarea que debe recompensarse no admite diferenciación alguna. "Por certificar el registro y autenticidad de las guías de campaña" (art. 1º decreto 370/08), qué diferenciación de tasas se puede efectuar según sea el destino del transporte?. La respuesta es obvia: ninguna. Lo contrario constituiría un tributo de naturaleza impositiva que no tiene correlación con el servicio prestado (extremo prohibido para los municipios).
10) Por carecer de causa o sea de fundamento jurídico (falta de creación legal) la imposición de un nuevo gravamen es inviable. La ausencia de un elemento constitutivo del acto administrativo (en este caso la causa), trae aparejada su nulidad (art. 61 NJF 951). También se arriba a igual resultado (nulidad), si se considera que consagra una iniquidad total al pretender compensaciones distintas por servicios iguales (art. 16 Constitución Nacional y art. 44 de la Constitución Provincial).
11) Para finalizar con la exégesis del decreto 370/08, puede señalarse otro desacierto. El artículo 6 del mismo dice : "invítase a las municipalidades de la Provincia, a adherir a los términos del presente decreto". En atención a que el artículo 115 de la Constitución de La Pampa establece que las Municipalidades tienen "autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, y su gobierno será ejercido con independencia de todo otro poder... " (art. 115, Constitución de La Pampa), puede darse el caso que alguna de ellas no adhiera a el régimen propiciado por el Poder Ejecutivo Provincial. En tal supuesto, surgiría otra inadmisible desigualdad dentro del territorio provincial: el traslado de granos en algunas partes estaría gravado y en otras no. Ello constituye otro defecto del decreto en cuestión pues entra en colisión con el principio sustentado en la Constitución Nacional la que en su artículo 16, como ya se adelantó, establece que "la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas".

V.- CONCLUSIONES
1) Si bien los artículos 10 y 11 de la Constitución Nacional no autorizan el pago de tributo alguno ("cualquiera sea su denominación") para la circulación de productos dentro del territorio nacional, se ha admitido pacíficamente que a los efectos de obtener la documentación que debe acompañar el traslado, se perciba una tasa retribuyendo el servicio (no se cobra por la circulación, pero sí por la expedición de los instrumentos que amparan el traslado).
2) Aunque se haya aceptado la imposición de tasas para la expedición de guías de campaña, no sería posible retribuir servicios por expedición de documentos que no están creados por la ley y que, acaso, no podrían crearse.
3) Finalmente, si en un futuro el legislador dispusiera arbitrariamente la obligatoriedad de guías de campaña para el traslado de granos, las disposiciones del decreto 370/08 importarían colocar a los productores en un plano distinto al pagar diferente canon por un mismo servicio o, acaso lo que es peor, no pagar nada en el supuesto de iniciarse el traslado en el ejido de Municipalidades que no adhieran al régimen.

SANTA ROSA, marzo 31 de 2008.