Tasas por control de Marcas y Señales Atribuciones de las Comunas
I.- IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES
1) Los tributos que puede imponer el Estado, en uso de sus facultades propias, tradicionalmente han sido clasificados en impuestos, tasas y contribuciones.
2) Desde un punto de vista técnico jurídico, el vocablo tributo está destinado a las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley, para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines. Siguiendo esa clasificación tripartita, tributo es el género, impuestos, tasas y contribuciones, son las especies (Conf. Giuliani Fonrouge "Derecho Financiero": tomo II, pag. 989).
3) Las diferencias entre las especies se justifica por razones técnicas y tributarias. En el impuesto la prestación exigida al obligado es independiente de toda actividad estatal relativa a él. En cambio, en la tasa existe una especial actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio individualizado en el obligado. Por su parte, en las contribuciones se requiere, también, una actividad estatal que es generadora de un especial beneficio para el llamado a contribuir.
4) Conforme a lo expresado, puede hacerse una primera distinción entre tasa e impuesto. "La diferencia más evidente consiste en la vinculación de la tasa con una actividad estatal cuyas características hemos descrito, actividad ésta que no existe en el impuesto ..." (Villegas, Héctor "Curso de Finanzas. Derecho Financiero y Tributario" (tomo I, pag. 67). Se separan uno y otro concepto, en la vinculación que existe entre lo abonado y el servicio que la Administración presta (tasa), o en la desvinculación total (impuesto). "Así son tributos vinculados aquellos en que la obligación depende que ocurra un hecho generador -según Geraldo Ataliva- que es siempre el desempeño de una actuación estatal referida al obligado. La tasa y la contribución son vinculados. En los tributos no vinculados el hecho generador está totalmente desvinculado de cualquier tipo de actuación estatal. El impuesto sería un tributo no vinculado ..." (en Villegas, Héctor, ob.cit. tomo I. pag. 67/69). Existe también otra diferencia: las tasas pueden ser dispuestas por los poderes encargados de legislar tanto nacional, provincial o comunal. En cambio, los impuestos, deben creados sólo por los poderes Legislativos Nacional o Provincial. Finalmente, tasa e impuesto, también se diferencian en que, mientras que los primeros constituyen una institución fiscal, las segundas son "una creación administrativa para resarcirse directamente de los gastos en determinado servicio prestado a los usuarios y a diferencia del impuesto, sólo está en relación con la utilización de los servicios públicos ..." (Cam. Fed., L.L.1983-D-436).
5) Formulada esta distinción conceptual de los tributos, que como se verá está respaldada por el marco normativo, puede afirmarse que en La Pampa los impuestos han quedado en manos exclusiva del Poder Legislativo de la Provincia, que también puede disponer la creación de tasas y contribuciones. En cambio, los Municipios o las Comisiones de Fomento (a través del Poder Ejecutivo), sólo pueden requerir el pago de tasas y contribuciones, no impuestos.
II.- MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA CUESTIÓN
1) Constitución Nacional
Respecto de la cuestión en estudio, la Constitución Nacional consagra dos principios generales y uno particular. Comprendiendo ambos casos, podrá anticiparse un resumen normativo.
a) Como principios generales dispone en su artículo 4º que "el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de ... contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General ..." y en su artículo 16 que "la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas". La parte pertinente de los artículos transcriptos, debe ponderarse como la médula de todo el sistema tributario en Argentina
b) En particular, el artículo 11 dice establece que los "ganados de toda especie que pasen por territorio de una provincia a otra (con mayor razón los que no pasan) serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten. Ningún otro derecho podrá imponérseles en adelante cualquiera que sea su denominación por el hecho de transitar el territorio". En lo específico, esta norma constituye la esencia del tránsito de ganado.
c) Lo expuesto puede resumirse en que:
+ Son principios básicos del régimen tributario creado por la Constitución la "equidad", la "proporcionalidad" y la "igualdad".
+ La letra constitucional, en lo que hace al vocablo "derecho", debe interpretarse como similar a la palabra "impuesto". Queda claro pues que no es posible el cobro de un derecho (impuesto) por parte del Estado Nacional, Provincial o Comunal, para trasladar ganados de una provincia a otra.
2) Constitución de La Pampa
La Constitución provincial, en su artículo 44 dice que "la equidad será la base del régimen tributario ... y las contribuciones proporcionales ...".
Concretamente, otra vez se mencionan los dos principios con rango constitucional que gobiernan la materia: la equidad y la proporcionalidad en los tributos.
En otro orden, también define las competencias y atribuciones de los municipios. Así, el artículo 115 de nuestra Carta Magna dispone que "todo centro poblado superior a quinientos habitantes ... constituye un municipio con autonomía política, económica, financiera e institucional ... de conformidad a las prescripciones de esta Constitución y de la Ley Orgánica. La ley establecerá el régimen de los centros de población que no constituyan municipios" (o sea las Comisiones de Fomento, que dependen del Poder Ejecutivo Provincial).
Por último el artículo 121 de la Constitución de La Pampa, destaca que "el tesoro de los municipios estará formado por el producto de las tasas retributivas de servicios ...".
3) Ley Orgánica de Municipalidades
La ley orgánica de Municipalidades, de conformidad a lo establecido en el referido artículo 121, permite que los Municipios perciban, entre otros recursos, tasas y contribuciones, es decir tributos vinculados con los servicios que conceden a la población. Elimina absolutamente la posibilidad de que las Comunas cobren impuestos, o sea tributos no vinculados con la prestación del Estado Municipal. Así el artículo 103 de ese cuerpo legal, declara "recursos municipales ordinarios los tributos, tasas, ... retribuciones de servicios ... ". Por lo demás esta ley, en su artículo 143, autoriza al Poder Ejecutivo Provincial, entre otras funciones con relación a las Comisiones de Fomento, a dictar "ordenanzas generales o especiales de creación, aumentos o derogaciones de tributos en general". Obviamente se refiere a los "tributos vinculados" o sea brindando una contraprestación al interesado en el servicio, y no a la creación de impuestos (materia reservada a los poderes legislativos, tanto nacional como provinciales).
4) Normativa jurídica: conclusión
A modo de conclusión puede afirmarse que:
a) Todos los tributos que se establezcan deben ser equitativos, respetando los principios de igualdad y proporcionalidad.
b) Los tributos que no se encuentran vinculados con una contraprestación que efectúe el Estado a favor de quien los abona (o sea los impuestos), están en manos de la Nación y de la Provincia. Los Municipios no pueden instaurar impuestos.
c) Las tasas tienen que estar íntimamente ligadas a los servicios que se otorguen y, en función de ellos, las Comunas o, en su caso, las Comisiones de Fomento, podrán percibir los importes que proporcionalmente se establezcan.
III.- EQUIDAD E IGUALDAD EN LOS TRIBUTOS
La equidad supone la ecuanimidad o sea la rectitud para la creación de los tributos que el Estado puede imponer, moderando las condiciones en sus montos. La igualdad significa la equivalencia en la fijación de aportes para su aplicación en similares circunstancias. O sea que, para el caso concreto de imposición de tasas, el Poder Estatal debe obrar con rectitud que importe percibir el mismo canon para prestar un mismo servicio, sin diferencias entre distintos ejidos dentro de la misma provincia.
IV.- PROPORCIONALIDAD DE LA TASA Y EL SERVICIO BRINDADO
1) Hasta aquí, se ha considerado a los tributos en forma general y, en particular, cada una de sus especies. Corresponde ahora ingresar en el campo específico de las tasas que retribuyen un servicio.
2) Además de las características insosyalables de equidad e igualdad que deben respetarse en la imposición de tasas, es dable destacar otra que hace a la esencia de éstas. Como se adelantó, es la proporcionalidad del aporte con el servicio prestado; aquélla debe estar presente en la fijación del importe a percibir. No es posible el cobro compulsivo de tasas, en base a servicios que no se dan, o bien, cuando se brindan, no guardan relación con la prestación. Dicho de otra manera, "para la fijación de una tasa debe tomarse, en principio el costo del servicio que la determinó porque equivale a la compensación pecuniaria de una cierta prestación pública..." (SC.Bs.As. E.D. 20-453). Lo dicho permite afirmar que, si el valor de la tasa dispuesta por un Municipio, no queda relacionado con el servicio que presta, se estaría exigiendo un tribuno "no vinculado" (encubriendo un impuesto), con lo que se invadiría la competencia que la Constitución ha reservado al Poder Legislativo.
3) La proporcionalidad con el servicio que prestan los Municipios, está expresamente prevista en el artículo 109 de la mencionada ley 1597: "Las tasas consideradas jurídicamente como retributivas de los servicios ... se fijarán en forma que cubran el costo total de los mismos, más un adicional de hasta el treinta por ciento de ese costo".
4) Tanto la jurisprudencia como la doctrina, son contestes en tal principio:
"Deben declararse inconstitucionales la ley provincial que rige en materia de tributos como su decreto reglamentario, cuando la tasa que se cobra por un servicio prestado no respeta ninguna proporcionalidad, cayendo en la confiscatoriedad por afectar en forma evidente el patrimonio de quienes son sujetos imponibles" (STJ. P 8-6-94, autos Coop.Carniceros Risario c/Gob. de la Provincia s/inconstitucionalidad).
"Afecta el derecho de propiedad y la libertad de trabajar y comerciar la tasa municipal cuyo monto no guarda proporción con el costo del servicio y determina la absorción de una parte sustancial de las ganancias razonablemente previstas, resultando así confiscatorio en su aplicación al volumen o giro patrimonial del contribuyente" (SCBA, I 1595 S 5-7-96, Juez NEGRI en autos "Tapera Arteche Sociedad en comandita por Acciones c/ Municipalidad de Magdalena s/ Inconstitucionalidad Ordenanza 1057/92 decreto 486/92"; LLBA 1996, 772 ).
"La relación "costo-importe", aun como elemento necesario al precio, no puede ser una igualdad matemática o una equivalencia estricta. Lo que si debe existir es una prudente, razonable y discreta proporcionalidad entre ambos términos" (confr. Villegas, Hector B., "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario", ed. De palma, 1979, tomo I, pag. 104 y ss.). "Ello se condice con la naturaleza de la efectiva prestación de los servicios públicos y la aptitud de ser utilizados por los usuarios en supuestos de tasas graduales, explica el deber jurídico de satisfacer estas ultimas en precios y demás condiciones del momento en que se prestan y consumen. Hay un limite constitucional que no ha de ser ultrapasado, que es cuando el quantum de la tarifa es modificado con respecto al servicio ya consumido; y tampoco que pueda tornarse irrita por lo excesiva para las prestaciones presentes y futuras, de forma tal que puedan constituir un ataque cierto y especifico al patrimonio privado, en la medida que implique una verdadera confiscación parcial o total en perjuicio de los usuarios" (confr. Spota, Alberto, "la adecuada proporcionalidad entre el servicio publico y la tasa retributiva", J.A., 1946-IV, 156). Autos: Canteras Malagueño S.A.C.I.F. C/ Gas del Estado s/repetición". Causa n 6759/94. Vazquez (al que adhirió el dr. Bulygin) 09/11/1994.
V.- TASA POR CONTROL DEL MARCAS
1) Entrando en detalle con relación a las tasas que las Municipalidades pueden percibir, se encuentra la de "... registro y certificación de firmas en guías de campaña ..." (art. 103 inc. 35 de la ley Orgánica de Municipalidades).
2) Cabe reiterar que, como toda tasa retributiva de servicios, el costo debe guardar relación con el servicio que se brinda. En esa inteligencia, en principio, las comunas obraron con prudencia. En efecto, el gasto que demanda la expedición de guías de campaña para amparar el tránsito de hacienda vacuna fue, casi siempre, proporcionado con el servicio prestado.
3) Durante la vigencia de la convertibilidad, el precio por animal enviado fuera de la Provincia en concepto de guías de campaña, ascendía a $ 2,50 (sin duda alguna, de conformidad lo manifestado, este costo incluía el "plus" del treinta por ciento que permite la ley en su artículo 107 ley 1597). Si se pondera que en esos años, según los indicadores agropecuarios que el diario "La Nación" publica los días sábado (sección 5ª), el precio estimado del kilogramo del novillo promedió los ochenta centavos ($ 0,80), puede afirmarse que el equivalente de la tasa respectiva ascendía a unos tres (3) kilogramos de novillo, por cada animal trasladado.
4) Por decreto 1767 del 24 de octubre de 2002, el Gobierno Provincial dispuso que las Comisiones de Fomento perciban siete pesos ($ 7) por animal para la expedición de guías, e invitó a las Municipales a adherir a los términos de ese decreto. No todos los municipios dispusieron igual aumento (en Anguil, por ejemplo, fue menor). Sin embargo, la mayoría, desatendiendo el principio constitucional ya mencionado de igualdad, implantaron el nuevo canon (Santa Rosa, mediante ordenanza 2955/02, ratificada después por ordenanza 3033/03).
5) En atención a los aumentos producidos en los índices de precios, y ponderando como razonable lo cobrado por las comunas durante la convertibilidad, pueden ensayarse los siguientes cálculos:
a) Si se tomara el valor del precio del novillo, siguiendo el mismo indicador de "La Nación" del 21.6.03, correspondiente a la semana del 17 al 20 de junio de 2003 ($1,837), a tres kilogramos (3 kg.) de novillo, el precio de la guía debería superar escasamente los cinco pesos con cincuenta centavos ($ 5,50) por animal. Pero éste no es el único cálculo que puede efectuarse.
b) Si se pondera el índice oficial para reajustes de créditos o sea el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) y considerando el factor de corrección que corresponde a la misma semana del 17 al 20 (o sea 1,4425), al actualizar los $ 2,50 por animal, se arribaría a un precio indexado de $ 3,60.
c) Si se considera el índice de inflación desde el fin de la convertibilidad (principios del año 2002 a la fecha), o sea 81,2% según "La Nación" del 22.6.03 (2ª sección pag.6), el precio de la guía debería ascender a unos $4,53 por animal vacuno.
d) Finalmente si se tomara en cuenta el salario de los empleados comunales, que son realmente los que prestan el servicio al expedir las guías, el índice a aplicar resulta igual a cero (0). Es público y notorio que los salarios a los estatales no ha experimentado aumento alguno.
e) En conclusión, promediando los cuatro conceptos referidos (kilogramos de carne de novillo, CER, inflación y salarios), el precio de la guía por animal incremento podría llegar a $ 3,40 por animal (o sea un aumento promedio de un 63,77%)
6) Lo expresado demuestra la falta de proporcionalidad del aumento por idéntico servicio: se prestaba a $ 2,50 y ahora se brinda a $ 7,00. Concretamente la contraprestación exigida ha experimentado un incremento de un 280%, contra un 62,61% del promedio indicado. Indiscutiblemente, por aplicación de la normativa en vigencia, antes de la modificación del precio la tasa era proporcional al servicio. Ahora ha quedado fuera de relación pues, si bien es cierto que se han producido aumentos generales de precios, no es menos cierto que esos incrementos son muy inferiores a la elevación del precio de las tasas.
7) Una de las características de todo acto administrativo es su causa o fundamento, o sea " el conjunto de antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo" (art. 41 NJF 951). En el presente caso, debe hacerse notar la falta de fundamento para la disposición del incremento. La base en las ordenanzas municipales es el decreto ya citado número 1767/02 que elevó el precio de las guías por animal vacuno a siete pesos ($ 7) para las Comisiones de Fomento (art. 1º) e invitó a las Municipalidades a adherir al nuevo régimen. Y de la lectura de los lacónicos considerandos de la medida del Poder Ejecutivo provincial, se desprende que se hace "necesario fijar los valores de la tasa por control de marcas y señales en las Comisiones de Fomento", con el fin de establecer "el logro gradual de la autofinanciación" y "en mérito a lo establecido por el artículo 143 inciso 2º de la ley 1597" (que fija las atribuciones del Poder Ejecutivo Provincial en el ámbito de las Comisiones de Fomento). Ninguna otra ponderación. Ningún otro argumento. Simplemente, nada más. En base a ello se incrementó el servicio en un 280%. Sin duda se ha ponderado para la denominada "autofinanciación" sólo un incremento en la obtención de recursos provenientes de la actividad agropecuaria y no la reducción de los gastos en esas reparticiones.
8) Por carecer de causa o sea de fundamento jurídico y fáctico el aumento dispuesto por el mencionado decreto, tampoco tienen sustento las ordenanzas que se dictaron al adherir a ese régimen. En efecto, ese decreto, en forma arbitraria, aumentó el precio del servicio sin considerar, en todo caso, el incremento de los distintos rubros relacionados, o sea en forma proporcional -como hasta ese entonces- por la prestación de idéntico servicio. La ausencia de un elemento constitutivo del acto administrativo (en este caso la causa), trae aparejada su nulidad (art. 61 NJF 951).
9) A mayor abundamiento, la desproporción en la elevación del precio de la tasa, hace que la actividad municipal no quede relacionada con la prestación. Ello conlleva a considerar al canon que se le exige al productor como un "tributo no vinculado" o sea que, en forma encubierta, se le está cobrando un impuesto. Y quedó dicho anteriormente, que ni el Poder Ejecutivo en el ejercicio que le confiere el inciso 2º del artículo 143 la ley 1597 respecto de las Comisiones de Fomento, ni las Municipalidades en el marco de la Constitución Provincial y la Ley Orgánica, pueden crear impuestos, o sea gravámenes que no guardan relación con el servicio que se presta. Lo contrario sería permitir un escenario administrativo que muestre facultades no delegadas ni delegables, reservadas por la normativa vigente, al Poder Legislativo. Es que ni siquiera éste, estaría en condiciones de crear tasas desproporcionadas, encubriendo un verdadero impuesto. En tal supuesto, ese acto sería inconstitucional, extremo que trae aparejado un nuevo vicio en el acto administrativo: la ilicitud del mismo (artículo 42 NJF 951). La ausencia de este elemento esencial, es sancionada por la ley con la nulidad del decreto u ordenanza (art. 61 NJF 951).
VI.- CONCLUSIÓN
1) Respetando los principios constitucionales expuestos de equidad, igualdad y proporcionalidad en los tributos, no resulta posible el aumento iniquitativo, desigual y desproporcionado de las tasas retributivas de servicios dispuestas por las comunas, para certificar el registro y autenticidad de guías de campaña por cada animal vacuno que sea consignado fuera del territorio de la Provincia.
2) Sin equidad e igualdad, el incremento en el costo no sólo no responde a la rectitud en el proceder del Estado, sino que coloca a los productores en un plano distinto al pagar diferente canon por un mismo servicio, simplemente por tener su explotación agropecuaria en distinto ejido municipal de La Pampa.
3) Cuando el importe de la tasa resulta desproporcionado con el servicio brindado y se coloca a aquélla sin vinculación alguna con la prestación, el acto administrativo que así lo dispone, es pasible de ser declarado nulo, por cuanto carece de dos elementos esenciales:
a) Falta la causa o la motivación del aumento desmedido, o sea que no se explicita en base a qué parámetro se dispuso la elevación.
a) Soslaya la licitud, pues transforma a la tasa en un verdadero impuesto, lo que contradice a lo establecido en las constituciones Nacional y de La Pampa y por de la Ley Orgánica 1597 de Municipalidades.
SANTA ROSA, junio 23 de 2003.
Carlos Santiago Lorda
Abogado
